Action publique et régulation Cours

Les actions de l'État peuvent répondre à trois de ses fonctions économiques (qui s'ajoutent à ses fonctions régaliennes) :

• La fonction d'allocation des ressources (avant la production) : réponse aux défaillances de marché et veille au respect de la concurrence
• La fonction de répartition des revenus (après la production) : lutte contre les inégalités et protection contre les risques sociaux
• La fonction de stabilisation : régulations des grands déséquilibres macroéconomiques

La fonction de répartition des revenus fait l'objet d'une attention particulière car elle pose la question des moyens dont dispose l'État pour enrayer les inégalités, la pauvreté et l'exclusion. L'ensemble des institutions publiques dédiées à la prise en charge des risques sociaux s'appelle l'État-providence.

Les fonctions de l'État ont évolué au cours de l'histoire, notamment avec la centralisation du pouvoir.

L'État "gendarme" assurait pour l'essentiel des fonctions régaliennes (faire la loi, assurer la sécurité et la défense, battre la monnaie) jusqu'au milieu du XIXe siècle. Les économistes classiques considèrent que l'intervention de l'État doit se réduire à ces fonctions et s'assurer du bon fonctionnement du marché concurrentiel. Pour eux, l'État n'a pas à intervenir sur les marchés, où les mécanismes économiques sont régis par la loi de l'offre et de la demande. En effet, le marché est selon eux autorégulateur. Selon le principe de la "main invisible", la recherche de l'intérêt individuel par tous les acteurs concourt à l'augmentation du bien-être collectif, et il n'est pas nécessaire que l'État intervienne pour résoudre les déséquilibres économiques et sociaux.

Jusqu'au XIXe siècle, dans la plupart des pays d'Europe occidentale, la redistribution des revenus n'est donc pas assurée par l'État. Les personnes incapables de travailler sont laissées à la charge de leurs familles et de leurs proches ; si ceux-ci ne peuvent s'en occuper, ils sont parfois pris en charge par des institutions religieuses et/ou locales : l'Église, des paroisses, des municipalités. Les personnes sans travail stable qui sont jugées en état de travailler sont qualifiées de "vagabonds", ce qui est à l'époque un crime dans la plupart des sociétés d'Europe occidentale. Les vagabonds sont exclus de la société, emprisonnés, mis au travail de force dans des conditions néfastes.
Le développement de la révolution industrielle et les premières révoltes ouvrières font émerger une prise de conscience de ce qui devient pour les gouvernements "la question sociale".

Peu à peu, une tentative de réponse étatique à cette question sociale se met en place en France via la construction de l'"État social".
Les tentatives de la IIIe République pour assurer la protection sociale de tous les citoyens sont tardives et souvent de faible ampleur. La construction de l'État-providence s'effectue surtout à partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale et des ordonnances de 1945.

• 1898 : première loi française qui mutualise les coûts liés à un risque. Elle assure la protection des salariés de l'industrie contre les accidents de travail.
• 1910 : loi créant le premier système de retraite interprofessionnel. Elle se révèle cependant rapidement être un échec.
• 1928 et 1930 : adoption d'une première assurance sociale. Elle assure les risques de maladie, vieillesse, invalidité, maternité, décès pour les titulaires d'un contrat de travail, ainsi qu'un régime propre aux agriculteurs. Cependant, elle est de faible ampleur et ne change pas vraiment les conditions de vie des travailleurs.
• 1936 : le Front populaire fait voter plusieurs grandes lois sociales.
• 1944 : le Conseil national de la Résistance propose dans son programme un "plan complet de sécurité sociale visant à assurer, à tous les citoyens, des moyens d'existence dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail".
• Ordonnances de 1945 : instauration de la Sécurité sociale.

C'est avec l'instauration de la Sécurité sociale que l'on parle du développement de l'État-providence dont le but est la réduction des inégalités et le renforcement de la solidarité.

L'émergence de l'État-providence correspond, pour le sociologue français Robert Castel, au passage d'une société d'assistance (où la bienfaisance publique est limitée aux pauvres les plus démunis et où la protection des travailleurs est dévolue à des caisses de secours mutuels, qui relèvent de l'initiative privée) à une société d'assurance (où la puissance publique organise la protection généralisée des travailleurs contre les risques sociaux). Cette transformation a pour socle la généralisation du salariat. En même temps que la forme normale du travail est devenue celle de la relation salariale, les salariés se sont vu reconnaître une "propriété sociale" en plus de la propriété privée, c'est-à-dire qu'ils détiennent une partie de la richesse collective. Cela prend la forme de revenus garantis pour les salariés s'ils ne sont plus en état de les gagner par eux-mêmes, et ces revenus sont financés par des cotisations de tous les travailleurs.

L'assurance et l'assistance correspondent aujourd'hui à différents moyens dont dispose l'État-providence. L'État-providence français, qui est un système mixte, utilise les deux.

• Du côté de l'assurance, les travailleurs sont assurés contre un certain nombre de risques (maladie, chômage, vieillesse, etc.) en contrepartie de leurs cotisations.
• Du côté de l'assistance, des revenus sont versés sans contrepartie à ceux qui n'en ont aucun : c'est l'objet du RMI (Revenu minimum d'insertion) puis du RSA (Revenu de solidarité active).

Selon Robert Castel, le développement de l'urbanisation et les transformations dans les modes de vie représentent un bouleversement majeur des formes de la cohésion sociale. Au XIXe siècle, ces transformations ont mené les sociétés occidentales à faire du salariat la situation fondamentale et "normale" du citoyen. Cette situation est celle du salarié qui reçoit en échange de son travail un salaire de la part de son employeur, et en échange de ses cotisations une garantie de protection sociale de la part de la société tout entière.
Le salariat s'est développé dans un contexte économique et social dynamique, notamment lors des Trente Glorieuses. Bien qu'il existe toujours des inégalités, au fil du XXe siècle, la société s'enrichit et les salariés ont de plus en plus accès à la consommation de masse et à la propriété, voient leurs conditions de vie s'améliorer, nourrissent des espoir de promotion sociale, etc.
Mais dans les années 1970 et 1980, la crise économique et le tournant libéral au niveau politique a provoqué un affaiblissement de la fonction intégratrice de l'emploi et une remise en cause de la protection sociale. Le chômage massif et la précarisation croissante de l'emploi ont eu pour conséquence un délitement du lien social. C'est ce que Robert Castel nomme la désaffiliation sociale (zone d'isolement).

Serge Paugam (sociologue français né en 1960) s'intéresse à la relation entre une société et ses pauvres, et parle de disqualification sociale. Selon Paugam, la société désigne ses pauvres : il y a un phénomène d'étiquetage, de stigmatisation induit par les prestations sociales et qui conduit les individus disqualifiés à avoir conscience de cette étiquette. Pour Paugam, dans Le Lien social (2010), lorsque "la pauvreté est combattue et jugée intolérable par la collectivité [...] son statut social ne peut être que dévalorisé". L'humiliation associée à ce statut "d'assisté" conduit les individus à entretenir des relations plus distendues avec leur entourage et les empêche de développer un sentiment d'appartenance à un groupe.
Ainsi, les prestations ciblées sur ces populations à risque participent à ce processus d'exclusion qu'est la disqualification sociale.

Plusieurs approches permettent de définir la cohésion sociale :

Émile Durkheim s'interroge sur le maintien de la cohésion sociale dans une société où progresse l'individualisme, et montre la transition entre deux types de liens sociaux. Selon lui, dans les sociétés traditionnelles, le lien social prend la forme d'une solidarité mécanique, qui relie des individus relativement semblables et proches (c'est la solidarité qui s'exerce traditionnellement dans la famille, les corporations, etc.). Avec la division du travail et la montée de l'individualisme, de plus en plus, les sociétés modernes sont liées par une solidarité organique, qui est plutôt fondée sur les différences et complémentarités entre individus. Ainsi, au fil des époques, le lien social ne disparaît pas, mais change de forme. La solidarité sociale, de plus en plus organique, est de plus en plus inscrite dans le droit et les règles formelles, et prise en charge par des institutions, notamment publiques (État, école, Sécurité sociale).

Robert Castel distingue trois zones où la cohésion sociale est plus ou moins forte, non plus entre différents types de société, mais au sein même de la société. Il distingue la zone d'intégration (pour les individus qui ont emploi stable et qui entretiennent souvent avec les autres des relations fortes), la zone de vulnérabilité (individus dont l'emploi est précaire, et dont les relations avec les autres sont souvent fragiles) et la zone de désaffiliation (individus sans emplois, souvent isolés relationnellement).

Parmi les fonctions de l'État figure la garantie de la cohésion sociale. Il le fait notamment à travers son rôle d'État-providence, en luttant contre la pauvreté, l'exclusion et les discriminations.

Un certain nombre de critiques ont été formulées à l'égard de l'État-providence. On peut en citer quelques-unes :

• Les dispositifs existants présentent des défauts. Par exemple, le RMI, en permettant un cumul partiel avec l'emploi (mécanisme d'intéressement), a révélé la "trappe à inactivité" : les gains monétaires du retour à l'emploi étaient égaux ou inférieurs aux gains procurés par les revenus de l'assistance. Il était plus intéressant de rester au RMI que de retrouver un travail. C'est pour cela qu'il a été remplacé par le RSA.
• L'État-providence est souvent impuissant à combattre les inégalités. Les revenus assistanciels permettent aux plus pauvres de survivre, mais la hiérarchie de la société reste la même. De plus, la pauvreté se transmet souvent de génération en génération : les enfants issus de milieux pauvres ont une grande probabilité d'être pauvres à leur tour.
• Les individus pris en charge sont déresponsabilisés. Selon une critique libérale, par exemple menée par Margaret Thatcher (Premier ministre du Royaume-Uni de 1979 à 1990), les individus doivent se prendre en charge eux-mêmes et ne pas compter sur l'État pour les aider.
• L'État-providence est un système trop coûteux pour la collectivité. Au cours des dernières décennies, c'est le budget des Administrations de sécurité sociale (ASSO) qui s'est creusé le plus vite au sein des dépenses publiques françaises. La croissance des dépenses publiques de sécurité sociale est supérieure à l'augmentation des recettes, enfermant les États dans une persistance du déficit public et de la dette publique.

Dans un ouvrage de 1981 intitulé La Crise de l'État-providence, Pierre Rosanvallon met en évidence trois crises que traverse l'État-providence dans les démocraties occidentales.

• Crise de solvabilité. Le ralentissement de la croissance après les Trente Glorieuses a remis en cause le contrat salarial, système qui assurait les prélèvements sociaux à la base du système de redistribution. Parallèlement, le ralentissement de la croissance a fait augmenter les besoins de dépenses sociales, notamment à cause de l'augmentation du chômage. En conséquence, le financement de la protection sociale se complexifie, et les ASSO sont de plus en plus déficitaires.
• Crise d'efficacité. Malgré la redistribution, les inégalités persistent et certaines se creusent. Par ailleurs, l'augmentation soutenue des prélèvements obligatoires et les charges pesant sur le coût du travail freineraient la compétitivité des entreprises et nuirait à la croissance.
• Crise de légitimité. Dans les années 1970 et 1980, les idées libérales gagnent du terrain. Elles progressent sur le plan politique d'abord, notamment avec les élections de Reagan aux États-Unis et Thatcher au Royaume-Uni. Ces libéraux favorisent une logique de privatisation au détriment de la solidarité nationale et professionnelle.

Il est nécessaire d'opérer une distinction entre phénomène social et problème public.

Un phénomène qui pose problème à certains acteurs de la société est d'abord privé. Il ne devient public que lorsque le grand public est conscient de ce problème, et notamment lorsqu'il est mis en exergue par des médias de masse. Un problème "public" est le fruit de revendications menées par différents acteurs, par exemple des associations, des syndicats ou des scientifiques.
Un phénomène social ne devient donc un problème public que s'il fait l'objet d'une attention particulière et d'une catégorisation comme problématique par une partie importante de la société.

La médiatisation du problème joue donc un rôle important pour qu'un problème devienne public. Elle a aussi des conséquences sur les solutions apportées, puisqu'elle définit le problème d'une certaine manière, et selon la façon dont il est défini, les solutions recherchées peuvent varier. L'utilisation de personnalités charismatiques fait aussi partie d'un processus qui consiste à "monter" un phénomène social en phénomène public.

Le problème public peut être pris en charge par les pouvoirs publics au nom de la collectivité. Ils mettent alors en place des politiques publiques visant à résoudre le problème.

Une question récurrente en matière de débats publics et d'action publique est de comprendre quels éléments permettent de créer ou de faire émerger des problèmes publics et comment ceux-ci ont retenu l'attention des décideurs quand d'autres n'y parviennent pas.

Le problème public ne devient politique qu'à partir du moment où les autorités publiques décident explicitement d'intervenir pour y trouver une solution. La prise en considération de ce problème équivaut à une inscription sur l'agenda politique, en vue d'une action publique. Si cette mise sur agenda n'est pas automatique, c'est parce qu'elle est le résultat d'interactions entre les entrepreneurs de morale, les acteurs du débat public et les autorités publiques.

Trois éléments facilitent la publicisation d'un phénomène de société :

• La mobilisation collective : ensemble des actions qui visent à attirer l'attention des médias, du grand public et des décideurs publics sur une question.
• La médiatisation : ensemble des diffusions d'informations sur le phénomène de société à travers les médias.
• La politisation : appropriation du problème par les acteurs politiques, qui en font un outil pour orienter, promouvoir ou dénigrer l'action des décideurs publics.