Quel est l'impact de la construction européenne sur l'action publique ? Cours

• Le traité de Maastricht (1992, entré en vigueur en 1993) organise le processus décisionnel autour de trois grandes institutions.
• En 2007, le traité de Lisbonne complète le traité sur l'Union européenne et renforce le fonctionnement de l'UE.

Les premiers objectifs de construction européenne ont été d'assurer la paix et d'accélérer la reconstruction économique après la guerre. La construction européenne est renforcée après la fin des années 1950 dans l'idée de retrouver puis renforcer la puissance économique des pays européens.

Le Conseil européen est un organe intergouvernemental et l'organe le plus important de décision. Il s'agit de la réunion des chefs d'État ou de gouvernement (cela dépend du système politique du pays) de tous les pays membres et du président de la Commission européenne.

Il y a en principe quatre réunions annuelles afin de fixer les orientations politiques générales de l'Union.

Le triangle décisionnel (ou institutionnel) est composé de trois institutions ayant pouvoir de décision :

• Le Parlement européen : composé de 751 députés européens, élus au suffrage universel direct tous les 5 ans. Chaque pays dispose d'un nombre de sièges différent (96 pour l'Allemagne, 6 pour le Luxembourg, Chypre, Estonie et Malte par exemple). Il partage le pouvoir législatif mais dispose de surcroît d'un pouvoir budgétaire et il contrôle les autres institutions européennes.
• Le Conseil de l'Union européenne (ou Conseil des ministres) : il représente les États membres et réunit les ministres des différents gouvernements par domaine d'activité. Il partage le pouvoir législatif sur un pied d'égalité avec le Parlement européen (procédure de codécision).
• La Commission européenne : c'est l'organe exécutif de l'Union européenne. Elle est composée de 28 commissaires européens (au 1er janvier 2015) dont un président et un haut représentant de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Elle représente et promeut l'intérêt général de l'Union européenne au niveau mondial. Elle propose de nouvelles législations (monopole de l'initiative législative) au Parlement européen et au conseil de l'UE et veille au respect de la législation de l'UE par les États membres.

À côté du triangle décisionnel et du Conseil européen, trois autres institutions régissent l'Union européenne :

• La Cour de justice européenne (1952) tranche les litiges juridiques entre les États membres, les institutions européennes, les entreprises et les particuliers. Elle s'assure que le respect de la législation de l'UE (le "droit communautaire") soit interprété et appliqué de la même manière dans tous les États membres.
• La Cour des comptes européenne (1977) est un organe qui contrôle la gestion financière de l'Union européenne et de ses différentes institutions.
• La Banque centrale européenne (1998) est chargée d'émettre l'euro et de définir la politique monétaire de la zone euro. Elle a pour objectif principal le contrôle de l'inflation afin de maintenir stable le pouvoir d'achat de la monnaie unique. Elle supervise et contrôle les grandes banques européennes. Lors de la crise de 2008, et à nouveau lors des crises des dettes publiques dans les années 2010, elle est devenue un prêteur en dernier ressort. En effet, elle a acheté les obligations gouvernementales afin d'apporter des liquidités sur ce marché, pour éviter une situation d'illiquidité critique.

L'élargissement de l'Union européenne a été progressif et soulève aujourd'hui la question du processus décisionnel à 28. La plupart des institutions et des modes de décisions ont été pensés pour une Union au nombre de membres plus restreint. Le processus décisionnel est rendu difficile par la nécessité de concilier les intérêts nationaux de 28 pays aux structures différentes et de 28 gouvernements aux orientations politiques potentiellement divergentes.
Le traité de Lisbonne a permis de clarifier le partage de compétences entre les pays membres et l'UE. Cependant, les modes de prise de décision et de choix en termes de politiques sont toujours au cœur de la question européenne. Pour respecter les souverainetés nationales, les décisions devraient théoriquement être consensuelles, c'est-à-dire acceptées par tous les pays.

Pour permettre la prise de décisions dans les différentes institutions européennes tout en favorisant la recherche de consensus, différentes procédures de vote ont été mises en place.

• La majorité qualifiée est la procédure couramment utilisée sein du Conseil de l'Union. Le vote des pays est pondéré selon leur population (ainsi, la France dispose de 28 voix et Malte de 3 voix). Elle s'accompagne du principe de la double majorité, mis en place en 2014 avec le traité de Lisbonne. Selon ce principe, pour être adoptée, une décision doit à la fois avoir le soutien de la majorité des États de l'Union (15 États) et ces États doivent représenter au moins 65 % de la population.
• Principe de coopération renforcée : ce principe permet la mise en place d'une mesure uniquement entre les États qui le souhaitent, dans le respect des traités, sans que le reste de l'UE ne puisse s'y opposer. Les États doivent être au moins 9. Cela peut permettre d'expérimenter une mesure ou simplement de débloquer une situation pour laquelle aucun consensus n'a été trouvé.

Une question importante qui se pose dans l'établissement d'une architecture décisionnelle européenne est celle du partage de compétences entre les différents niveaux de prise de décision. C'est notamment le cas lorsqu'il faut déterminer qui, des gouvernements nationaux ou des institutions de l'Union européenne, doit légiférer sur une question précise. L'Union européenne a adopté avec le traité de Maastricht le principe de subsidiarité qui organise une gouvernance multi-niveaux selon laquelle les décisions doivent être prises au niveau qui est le mieux à même de les prendre.

Le traité de Maastricht établit aussi un premier partage des compétences conforme à la subsidiarité.

• Compétences exclusives de l'UE : union douanière, politique commerciale et extérieure commune, politique monétaire (zone euro), etc.
• Compétences partagées entre l'UE et les États (les États ne peuvent mener des politiques nationales que dans la mesure où cela n'entre pas en contradiction avec les politiques de l'UE sur le sujet) : politiques sociales, politiques d'aménagement du territoire, politiques de transport, politiques sur l'agriculture et la pêche, etc.
• Compétences exclusives des États : politiques d'éducation, de fiscalité, de sécurité intérieure, de culture, coordination des politiques économiques et de l'emploi, etc.

Au sein de l'Union européenne, il y a primauté du droit communautaire (textes et traités européens). Les États membres de l'UE ne peuvent adopter une loi qui serait contraire au droit communautaire. Le droit européen a ainsi une valeur supérieure aux droits nationaux. De même, l'UE fixe des objectifs, c'est-à-dire des recommandations qui doivent orienter l'action publique :

• Les directives : ce sont des incitations, dont l'objectif est souvent une harmonisation. Elles laissent libre choix aux États de choisir les moyens pour atteindre cet objectif dans les délais impartis.
• Le règlement : c'est une injonction d'application, un acte juridique qui s'impose aux États membres.

En cas de non-respect, les États s'exposent à des sanctions prononcées par la Commission européenne.

En intégrant l'Union européenne, les États acceptent de se soumettre aux règles qui la gouvernent, et notamment d'adapter leurs politiques publiques aux orientations européennes. Structurellement, un certain nombre de politiques publiques sont désormais menées par l'Union européenne qui en a fait ses attributions principales.

La politique de concurrence est établie par la Commission européenne. Cette politique constitue l'un des éléments fondamentaux de la construction européenne. Les orientations de cette politique s'imposent à tous les États membres, l'objectif étant d'assurer une libre-concurrence aussi large que possible en Europe.

• Le premier volet de cette politique s'applique aux entreprises. La Commission européenne interdit les ententes entre entreprises sur les prix ou les quantités, elle contrôle les concentrations d'entreprises sur un marché afin d'éviter une situation qui pourrait mener à un abus de position dominante.
• L'autre volet de cette politique s'applique aux États, la Commission contrôlant ou interdisant les aides ou subventions versées aux entreprises. Par ailleurs, l'UE incite les États à ouvrir à la concurrence leurs services publics afin d'étendre la concurrence sur les marchés nationaux.

L'Union est aussi en charge d'un certain nombre de politiques sectorielles, c'est-à-dire de politiques qui ont pour objet un domaine précis. Tous les représentants des États membres négocient et élaborent une politique commune sur un dossier particulier, sous la supervision des institutions européennes. Il existe une dizaine de domaines de politiques sectorielles européennes. Elles concernent principalement :

• La cohésion économique des différents territoires européens
• La construction de la politique agricole commune
• La recherche et l'innovation
• Les politiques éducatives et de formation
• La protection de l'environnement
• Les réseaux de transport

D'une manière générale, les politiques nationales sont de plus en plus influencées par les orientations des politiques européennes, notamment par la voie des recommandations. Cette orientation commune imposée aux politiques nationales est désignée sous le terme d'européanisation.

Au niveau économique, la construction européenne a eu une grande influence sur les politiques conjoncturelles que les États peuvent mener. Les politiques conjoncturelles sont les politiques mises en place afin de corriger un déséquilibre macroéconomique temporaire, et de maintenir à court terme une croissance équilibrée. Les politiques conjoncturelles sont influencées par la réglementation européenne :

• La mise en place de la monnaie unique a rendu impossible des politiques monétaires au niveau national. Les États européens de la zone euro ont abandonné leur souveraineté monétaire au profit de la BCE. C'est elle qui maîtrise l'offre de monnaie, par laquelle elle peut agir sur la stabilité des prix, des taux d'intérêt et du taux de change. Elle a pour objectif principal la stabilité des prix.
• La politique budgétaire (qui permet d'agir sur les dépenses publiques) est menée par chaque pays, mais avec une autonomie limitée. Il existe en effet des règles européennes contraignantes concernant l'endettement et le déficit des États. Le PSC (Pacte de stabilité et de croissance) limite le déficit à 3 % du PIB et la dette publique à 60 % du PIB. Le dépassement de ces critères peut conduire à des sanctions pécuniaires.

Les politiques conjoncturelles des États membres sont donc fortement contraintes par l'UE.